受《中華人民共和國預(yù)算法》（中華人民共和國主席令〔1994〕第21號(hào)）和《中華人民共和國擔(dān)保法》（中華人民共和國主席令〔1995〕第50號(hào)）等法律法規(guī)的約束，中國地方政府的融資活動(dòng)長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，政府融資平臺(tái)處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的狀態(tài)，成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。中央政府不允許地方政府發(fā)行債券，地方政府在缺少直接融資手段的情況下，政府融資平臺(tái)往往會(huì)過度依賴對(duì)外借款，或?qū)ν怆[性擔(dān)保借款等間接融資方式。實(shí)際上，目前中國許多地方直接融資市場(chǎng)潛力很大，地方政府融資結(jié)構(gòu)之所以失調(diào)是由于缺少直接融資手段，國家不允許地方政府發(fā)行債券。為滿足日益擴(kuò)大的資金需求，部分地方政府不得不變相發(fā)債，打國家政策的“擦邊球”，加大了地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也給地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行留下了隱患。

首先，中國地方政府“多頭舉債、多頭管理、條塊分割”的局面一直存在，不僅地方政府及其財(cái)政部門是債務(wù)主體，很多部門、事業(yè)單位以及一些具有政府背景的公司都可以借債。而且這些部門、事業(yè)單位和公司的負(fù)債通常自行管理，基本游離于財(cái)政和審計(jì)等部門管理之外。其次，舉債缺乏嚴(yán)格的審批程序，部門或單位舉債沒有由綜合性部門進(jìn)行歸口管理，債務(wù)收支未納入預(yù)算，沒有經(jīng)過人大的審查批準(zhǔn)。最后，舉債的“責(zé)、權(quán)、利”未結(jié)合，“借、用、還”不統(tǒng)一，有些部門或單位借債和用款很積極，但對(duì)負(fù)債成本和債務(wù)償還責(zé)任卻很少考慮。

我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要由地方政府投資，投資負(fù)擔(dān)過重為地方政府帶來了空前的融資壓力，迫使地方融資平臺(tái)較少考慮成本與風(fēng)險(xiǎn)因素，而政府融資平臺(tái)以融資規(guī)模最大化來衡量龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，使得地方政府融資模式缺乏自我約束，這主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是融資平臺(tái)缺乏整體負(fù)債規(guī)模約束。地方政府成立地方融資平臺(tái)的最主要目的是為了最大限度的籌措資金，至于資本與負(fù)債之間的比例是否失調(diào)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是否超出了地方融資平臺(tái)的承受能力，往往不在考慮范圍之內(nèi)。二是地方融資平臺(tái)缺乏投資方向約束。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有些領(lǐng)域需要政府投資，而有些領(lǐng)域可以由社會(huì)投資人投資建設(shè)。在當(dāng)前情況下，地方融資平臺(tái)往往大包大攬，參與了原本可以由市場(chǎng)主體投資建設(shè)的領(lǐng)域，造成資金分流，該政府融資平臺(tái)投資的領(lǐng)域卻往往缺乏資金，或者造成負(fù)債規(guī)模過于龐大。三是地方融資平臺(tái)缺乏承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。由于地方政府與地方融資平臺(tái)實(shí)際上是一家，因而地方融資平臺(tái)無法獨(dú)立對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府成為主要的決策者，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理性被較少考慮，這往往容易出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資或者重復(fù)建設(shè)投資。地方融資平臺(tái)不僅缺乏內(nèi)部約束，也缺乏外部約束。地方政府融資行為往往具有較大的外部性，涉及金融部門作為債權(quán)人與老百姓作為受益人的切身利益，需要全社會(huì)的監(jiān)督與約束。但在現(xiàn)階段，政府融資平臺(tái)來自外部的強(qiáng)力約束嚴(yán)重缺位。目前，政府投資項(xiàng)目尚未真正納入公共預(yù)算的人大監(jiān)管體系，在政府投資預(yù)算編制未細(xì)化的情況下，人大對(duì)政府公共投資項(xiàng)目決策是否科學(xué)、前期準(zhǔn)備是否充分、預(yù)算安排是否合理、資金來源是否落實(shí)、能否取得預(yù)期效果和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控等重大問題，較難提出實(shí)質(zhì)性意見，較難發(fā)揮其對(duì)政府投資預(yù)算的審批與監(jiān)管職能。